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    農村土地確權那些事兒
    發布日期: 2019-08-26 發布單位: 農業農村部對外經濟合作中心 瀏覽量:

      2009年以來,連續十年的中央一號文件都將土地確權作為開展農村工作的重點任務。2018年中央一號文件明確指出要“全面完成土地承包經營權確權登記頒證工作”、“落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策”。土地確權是農村土地制度改革的基礎環節,對于推動土地流轉、適度規模經營以及新型經營主體培育具有重要意義。在各級政府高度重視以及持續推進下,全國各地都在如火如荼推進該項工作,且多數地區的農民已經拿到了土地確權證書。筆者的老家也于20172月正式啟動土地確權,但在推進過程中遇到了一系列問題,導致工作開展一年仍未圓滿完成。 

      一、土地確權基本情況 

      我村共有農戶320戶,人口總計1200人。2017年全村上報耕地總面積1100畝,人均耕地面積0.92畝,屬于周邊自然村中耕地面積較小的村落。 

      村里目前的土地分配格局形成于1997年的二輪承包以及2004年再次承包。國家于199711日正式啟動農村土地二輪承包,19972-5月,我村分階段、按步驟,以生產隊為單位,迅速完成了土地測量、地塊劃分以及全村306戶村民抓鬮分地以及確權頒證過程,土地承包經營權證順利發到每個農戶手中。 

      2004年,我村積極響應國家政策,以生產隊為單位開展土地再次承包。原計劃是重新開展土地測量、地塊劃分以及抓鬮分地,但當時由于生產隊堅持要求保留機動用地,而農戶則堅持把所有耕地分配到戶,雙方僵持不下,最終只有第一生產隊,也就是筆者所在的生產隊,在生產隊妥協的情況下完成了土地的再承包,43戶農戶重新分配了200畝耕地,其他生產隊則維持1997年的分配結果。但此輪承包只有口頭協議,沒有發放承包經營權證。 

      我村新一輪的土地確權開始于20172月,至20182月,仍有12戶農戶沒有在農村土地(耕地)承包合同上簽字。 

      二、土地確權中存在的問題 

      二輪承包在短短三個月內便100%完成,而此次確權歷時1年之久,仍有12戶農戶尚未同意,為什么這次會拖這么久?為什么還有釘子戶?確權過程中還存在哪些問題?下面結合我村開展確權工作實際進行簡要說明。 

      (一)為何會拖這么久? 

      “簽了有啥用”:政策理解不透 

      在確權工作起步階段,多數農戶不清楚確權的目的、意義,對于土地確權后對自己今后的生產生活可能產生的影響不能做出明確判斷,因此大都存在明顯的觀望、拖延心理,主要原因是對國家政策沒有把握,沒有意識到土地確權在保護農民合法權益、提高土地產出效益、緩解農村貸款抵押不足等問題方面的強大功能。農戶獲得相關信息和知識的主要渠道是靠村干部傳達,而有些村干部則缺乏這方面的意識和能力,導致政策無法上通下達,確權工作一再擱置。 

      “忙不過來”:工作人員不足 

      村支書在訪談中提到“天天事兒這么多,就為這個事兒,有些戶要跑十來次,我們就倆人,人手根本不夠”。2006年農業稅全面取消后,由于村里事務性工作減少,且難以保障基本工資,村干部由村支書、會計、婦女主任以及5個生產隊隊長共8人組成的隊伍壓縮成只有村支書和會計2人組成的隊伍。書記和會計組成的工作組不僅要制定實施辦法、搜集資料、確認地界,還要及時妥善處理矛盾,精力和時間遠遠不夠,這是無法高效完成此項工作的重要原因之一。 

      “找不到人”:戶主外出打工 

      多數戶主在農閑季節都外出打工,農忙季節也就回來幾天,且都會處于緊張繁忙的狀態,找不到戶主簽字在一定程度上也影響了確權工作進度。有些年輕戶主甚至整年不回家,在這種情況下,村干部為盡快完成任務,通常選擇在簡要通知戶主后,找其他農戶代為簽字。從嚴格意義上講,這種做法并不符合規定,存在承包合同失真的風險。 

      (二)為何還有釘子戶? 

      我是這個村的人,憑啥我沒地”——歷史遺留問題 

      “我拿著這個去找律師跟書記打官司,你看能成不?”當村民老五揣著他皺巴巴的小綠本提出這個問題時,說明本村土地確權的矛盾糾紛處理還在路上。 

      2004年土地再承包時,農業稅尚未取消,據村里的資料統計,為減輕稅收負擔,有16戶農戶放棄了部分土地的經營權,5戶放棄了所有土地的經營權,其中就包括老五,放棄土地后老五攜家人一起外出打工,在北京做裝修工人?,F在老五已65歲,背已微駝,自己也坦言“裝修的活干不動了,這點力氣種地還可以”,但他現在已經沒有地了。與老五處境類似、無地或少地的農戶在我們村以及周邊村還有很多,新一輪的土地確權登記激發了他們借此調整土地分配的希望,然而在村集體沒有可分配的機動用地的情況下,現有的國家政策無法滿足他們的訴求,由于爭議不能達成一致,少地農戶拒絕在合同上簽字,拖延了確權工作進程,我村12戶未簽字農戶均為少地農戶。 

      (三)確權程序是否規范? 

      “多此一舉,還是那些數”:程序不規范 

      部分村民認為土地確權是多此一舉,因為本輪確權前沒有對土地進行再次丈量,而是沿用了上一輪承包時的數據,沒有產生實際意義。從確權的具體做法來看,我村執行該項工作的程序并不規范,沒有結合相關法律、政策制定標準化的土地確權流程,除了缺少入戶調查、資料審核、地塊指認等程序外,還缺少最關鍵的土地測量環節。村會計表示,農業稅取消之前,部分農戶為避稅,少報土地面積,導致雖然現在全村上報耕地面積為1100畝,但實際使用耕地面積約為1400畝,而這些偏差也沒有在此次確權中得到矯正。 

      三、推進確權、加強土地成果利用的相關建議 

      (一)加強土地確權、流轉政策宣傳 

      創新宣傳方式,通過新聞專題報道、收音廣播等農民喜聞樂見的方式進一步加強土地確權頒證的宣傳、引導和規范。提高農戶對國家土地改革制度和相關政策的認知水平以及對土地確權的認可度和滿意度。 

      (二)妥善安置無地、少地農民 

      要形成多元化的糾紛協調機制,妥善處理村民之間、村民與村集體之間因土地問題產生的矛盾。對于無地或少地的農戶,特別是已經沒有外出務工能力的群體,盡可能安排其他就業機會,如村里的保潔員、基建管理員等,讓無地、少地農戶也吃上定心丸。 

      (三)加強土地確權成果利用 

      土地確權只是土地改革的第一步,農民是否能夠真正從中獲益還要看后續是否有配套舉措。 

      要加快培育新型經營主體。一是培育本地規模戶。今年開始,縣城回村的路上出現了多個果蔬采摘園,主要經營品種包括奶油草莓、櫻桃等。采摘園的經營者都是周邊村子的規模戶,靈活采用現場體驗以及電商兩種銷售模式,拓寬市場渠道。我村交通方便,地理優勢明顯,在明確主導產業和市場之后也可借鑒推廣這種模式,推動一二三產融合。二是吸引外來經營主體。建設線上土地流轉交易平臺,充分利用土地平整、沒有工業污染痕跡等優勢,吸引龍頭企業租地建設綠色、有機農產品量產基地,農民土地折價入股,參與基地運營分紅。鼓勵基地雇傭無地、少地農戶,提高本地就業水平。 

      要推動土地經營權抵押貸款。訪談中,一農戶提到養獺兔效益很好,自己有養殖意愿但沒有啟動資金。在得知可以用土地確權后頒發的經營權證做抵押從銀行貸款后,他表示今年下半年可以考慮相關產業。經營權的貸款抵押功能,有助于我村突破傳統單一的低投入作物種植,實現經濟作物、養殖業等較高附加值產業的快速發展。 

      要通過地塊調整實現土地連片經營。我村土地分散化、細碎化程度較高,如某農戶家6.41畝的土地卻分散在村子周邊的8個地方。土地確權后,鼓勵農戶開展地塊交換、小塊并大塊,幫助其整合土地資源,提高機械化水平和農業生產的規模效率。 

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